Pers sebagai lembaga profesional memiliki landasan hukum yang berperan sebagai pelindung sekaligus pedoman bagi pers untuk melakukan kegiatan jurnalistik yang bertanggung jawab terhadap masyarakat. Landasan hukum itu dibuat dilandasi tingkat hukum universal yang lebih luas mengenai hak-hak untuk memiliki kebeasan berpendapat, aturan atau undang-undang pers suatu negara, hingga turunannya yang terkecil yaitu kode etik wartawan sebuah negara, bahkan sebuah media.

Mengenai pembentukannya, hukum pers tidak dilepaskan dari konteks tempat dan waktu saat hukum pers itu dibuat. Hal itu membuat hukum pers bukan merupakan sesuatu yang final dan tetap. Hukum pers selalu berubah mengikuti kondisi sosial politik ekonomi sebuah negara. Seperti di Indonesia, hukum pers telah berubah beberapa kali sesuai dengan kepenguasaan suatu rezim dan hal ini membnetuk suatu pola hubungan antara pers dan pemerintah. Indonesia memiliki pengalaman kehidupan pers sejak beberapa puluh tahun sebelum kemerdekaannya. Kira-kira sejarah pers Indonesia dimulai pada abad 19 ketika Indonesia menjadi koloni Belanda yang kerap dinamakan pers Hindia Belanda.[1]

Sekilas Sejarah Peraturan tentang Pers di Indonesia

Tim LIPI mencatat, bahwa peraturan pertama mengenai pers di zaman Hindia Belanda dutuangkan tahun 1856 dalam Reglement op de Drukwerken in Nederlandsch-Indie, yang di tahun 1906 diperbaiki sesuai dengan tuntutan keadaan waktu itu, karena peraturan tersebut lebih bersifat preventif dibandingkan dengan peraturan yang muncul 50 tahun berkiutnya yang lebih represif.[2]

Pada 7 September 1931, pemerintah kolonial melahirkan apa yang kemudian dikenal sebagai Presbreidel Ordonantie. Selain Presbreidel Ordonantie, pada zaman pemerintahan kolonial Belanda juga dikenal tindakan terhadap pers yang dikelan sebagai Hatzai Artikelen, yaitu pasal-pasal mengancam hukuman terhadap siapa paun yang menyebarkan rasa permusuhan, kebencian, atau penghinaan terhadap pemerintah Hindia Belanda.[3]

Setelah kemerdekaannya, ada usaha dari pemerintah Indonesia untuk mencabut Persbreidel Ordonantie, tepatnya pada 2 Agustus 1954, yang didasarkan pertimbangan bahwa pmbredelan pers bertentangan dengan pasal 19 dan 33 Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia.[4]

Pada 14 September 1956, terdapat peraturan dengan No. PKM/001/0/1956 yang dikeluarkan oleh kepala Staf Angkatan Darat selaku Penguasa Militer. Isinya antara lain melarangmencetak, menerbitkan, dan menyebarkan serta memiliki tulisan-tulisan, gambar-gambar, klise, atau lukisan-lukisan yang memuat atau mengandung kecaman, persangkaan atau penghinaan terhadap Presiden atau Wakil Presiden, suatu kekuasaan ataumajelis umum atau “seorang pegawai negeri pada waktu atau sebab menjalankan pekerjaan dengan sah”.[5]

Peraturan tersebut dicabut karena mendapat protes keras dari beberapa kalangan surat kabar, Persatuan Wartawan Indonesia (PWI), serta Serikat Penerbit Surat kabar (SPS). Tekanan terhadap pers semakin terasa ketika diberlakukan darurat militer dan keadaan perang pada 14 Maret 1957 yang membuat tidak kurang 13 penerbitan di Jakarta dibredel.

Awal bulan Oktober 1958 keluarlah peraturan dari Penguasa Militer Daerah Jakarta Raya tentang Surat Izin Terbit (SIT) bagi koran dan majalah di Jakarta. Ketentuan ini dimaksudkan untuk mencegah publikasi yang sensasional dan dinilai bertentangan dengan moralitas. [6]

Setelah Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959, muncul program Manipolisasi Pers yang pada waktu itu Indonesia sedang berada pada masa pemerintahan Demokrasi Terpimpin. Ketetapan tersebut menggariskan bahwa media massa harus diarahkan untuk mendorong aksi massa revolusioner di seluruh Indonesia. Rakyat harus didorong untuk memiliki keyakinan dan teguh tentang sosialisme agar dukungan bagi kelangsungan revolusi dan perannya dalam pembangunan nasional dapat terwujud. [7]

Kemudian, muncul peraturan Penguasa Perang Tertinggi (Peperti) Nomor 10 tanggal 12 Oktober 1960 yang harus ditaati oleh peminta izin terbit, berupa 19 pasal yang harus disetujui oleh penerbit surat kabar saat itu.[8]

Peraturan Peperti Nomor 2/ 1961 khusus mengatur tentang pengawasan dan pembinaan atas perusahaan percetakan swasta. Prinsip dasarnya adalah bahwa percetakan harus menjadi alat menyebarluaskan Manipol dan untuk memberantas Imperialisme, Kolonialisme, Liberalisme, dan Federalisme serta Separatisme.[9]

Penetapan Presiden tentang SIT baru dicabut setelah munculnya Undang-Undang Pokok Pers No. 11/ 1966 yang disahkan pada 12 Desember 1966. Namun, dalam Undang-undang yang sama dimungkinkan adanya surat izin dikaitkan dengan masa peralihan sampai ada keputusan pencabutannya oleh pemerintah dan DPR GR.

Pada 1967, UU o. 11/ 1966 dilengkapi dengan satu pasal yang mencabut larangan peredaran Pers nasional berupa buletin, surat kabar, harian, majalah, dan penerbitan berkala lainnya. Pencabutan pelarangan ini merupakan suatu perjuangan untuk melawan Penetapan Presiden No. 4 Tahun 1963 yang menyatakan bahwa Jaksa Agung berwenang beredarnya barang cetakan yang dianggap dapat menganggu ketertiban umum.[10]

Pada 1982, UU Pers No. 11/ 1966 yang telah disempurnakan pada 1967 ditinjau kembali sehingga menghasilkan UU Pers No. 21 1982. Dalam UU Pers yang baru ini muncul konsep baru yaitu Surat Izin Usaha Penerbitan Pers (SIUPP). Dengan adanya SIUPP dikhawatirkan akan terjadi bentuk pengontrolan baru terhadap surat kabar.[11]

Setelah lengsernya Soeharto sebagai Presiden pada Mei 1998, Indonesia memasuki babak baru dalam kehidupan bernegara yaitu era Reformasi. Hal ini sangat berpengaruh terhadap berbagai sendi kehidupan masyarakat, termasuk kehidupan pers di Indonesia. Hal ini ditandai dengan dirubahnya UU Pers No. 21/ 1982 menjadi UU Pers No. 40/ 1999. UU Pers yang baru ini sangat berbeda dari dua UU Pers yang sebelumnya dibuat pada Orde Baru yang represif terhadap pers dengan dilakukannya bredel terhadap pers, walaupun pada UU Pers-nya dinyatakan menjamin kebebasan pers.

Pada UU Pers baru itu segala peraturan perizinan, seperti SIUPP, dicabut. Departemen Penerangan juga dihapus. Kebebasan pers menjadi suatu yang nyata pada saat itu. Sama seperti pada kehidupan pers periode awal Orde Baru pada 1967-1974 setelah lepas dari era Demokrasi Terpimpin dengan Soekarno sebagai pemimpinnya. Pers saat itu berkembang pesat dan mendapatkan kebebasannya serta melakukan fungsinya sebagai alat kontrol sosial dengan baik.

Perkembangan pers yang pesat pada periode awal Orde Baru itu dapat dilihat dari jumlah surat kabar yang terbit pada masa itu. Hal ini ditunjukkan oleh penelitian Judith B. Agassi (1969) yang menyatakan bahwa pada 1966 terdapat 132 harian di Indonesia dengan total tiras 2 juta eksemplar dan mingguan sebanyak 144 buah dengan total tiras 1.542.200 eksemplar. Angka ini menunjukkan kuantitas pers yang mengalami kenaikan dibandingkan dengan masa Demokrasi Terpimpin. Pada 1965 terdapat 111 harian dan 84 majalah.[12] Peningkatan jumlah perusahaan penerbitan pers juga diperlihatkan ketika Indonesia lepas dari Orde Baru dan memasuki era Reformasi. Terdapat pola yang serupa mengenai kehidupan pers di masa transisi pergantian rezim, yaitu pers mendapatkan kebebasannya dan mengalami perkembangannya yang cukup pesat.

Namun hal itu tidak berlangsung lama. Pada konteks kehidupan pers pada periode awal Orde baru (dari 1967), kebebasan dan fungsi ideal pers benar-benar dialami hanya sampai tahun 1973, sekitar 6 tahun. Setelah itu pers mengalami kontrol ketat dari penguasa. Hal ini dapat dilihat dari terjadinya pembredelan beberapa surat kabar nasional pada peristiwa Lima Belas Januari, yang biasa dikenal Malari. Menurut Zaini Abar dalam bukunya 1966-1974: Kisah Pers Indonesia, ia menyatakan bahwa kebebasan yang dialami pers pada periode awal Orde baru tidak lepas dari kepentingan penguasa saat itu yang membutuhkan legitimasi etis dan politis untuk mengidentifikasi dirinya sebagai penguasa yang demokratis dalam mengemban amanat, yaitu ingin melaksanakan dasar negara Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen sehingga akan dapat membedakan dirinya dengan penguasa atau rezim sebelumnya. Selain itu juga penguasa saat itu membutuhkan partner sebagai corong yang dapat membela kepentingan kekuasaannya. Namun masa “bulan madu“ itu berakhir ketika penguasa Orde Baru pada saat itu telah berhasil melakukan konsolidasi kekuasaan, melalui kekuatan-kekuatan negara terutama militer. Atas dasar itu, penguasa saat itu melakukan tindakan represif terhadap pers yang pada saat itu juga terlalu kritis terhadap pemerintah.

SIT yang seharusnya tidak berlaku lagi pada UU Pers No. 11/ 1966, dilakukan oleh penguasa pada 1973 terhadap harian Sinar Harapan yang dilakukan oleh Panglima Kopkamtib Soemitro. SIT Sinar Harapan dicabut karena dituduh telah membocorkan rahasia negara, yaitu telah menyiarkan isi RAPBN 1973-1974 sebelum pemerintah mengumumkannya secara resmi. (Indonesia Raya, 3 Januari 1973).[13]

Rule of Law atau Law of Ruler?

Melihatnya sejarah perjalanan kehidupan pers berkaitan dengan hukum pers yang secara sekilas telah dipaparkan sebelumnya, penulis menyimpulkan bahwa hukum pers merupakan produk penguasa untuk mendukung kepentingan kekuasaannya (Law of Ruler). Aturan-aturan yang telah dibuat sedemikian rupa untuk melanggengkan kekuasaanya. Tidak jarang pula aturan-aturan yang telah dianggap ideal dilanggar oleh pemerintah. Hal itu dapat dilihat peristiwa-peristiwa yang pernah terjadi di kehidupan pers Indonesia.

Lalu bagaimana dengan UU Pers No. 40/ 1999? UU Pers ini menjamin kemerdekaan pers dengan tidak memberlakukan tindakan-tindakan represif terhadap pers. Memang benar. Tidak ada izin untuk mendirikan perusahaan pers. Juga tidak dikenakan pressbreidel. Namun yang ada sekarang adalah tekanan melalui modal. Indonesia sekarang ini menganut sistem pasar bebas (neoliberalisme) yang menekankan pada kepentingan modal dalam segala bidang usaha (bahkan bidang kehidupan) termasuk media massa yang telah menjadi industri, membuat pers tidak bisa independen terutama dari jebakan modal. Pola pembungkaman pers sekarang ini tidak lagi dilakukan secara represif, namun melalui sistem industri yang menekankan pada akumulasi laba sehingga media massa kebanyakan sekarang ini cenderung tidak kritis dan hanya menekankan pada keuntungan dengan menyiarkan acara-acara hiburan. Kalaupun ada media massa yang kritis terhadap penguasa, mereka akan dibungkam dengan cara dituntut di pengadilan dan diminta ganti rugi yang sebesar-besarnya agar modal usahanya habis dan tidak dapat melangsungkan produksi kegiatan jurnalistik lagi. Hal ini dapat dilihat dari berbagai kasus yang menimpa pers pada era reformasi. Kebanyakan dari mereka dituntut dengan tidak menggunakan UU Pers, melainkan menggunakan KUHP. Hal ini disebabkan yang oleh sebagian kalangan dikatakan bahwa UU Pers bukan merupakan suatu lex specialis yang dapat digunakan pada perkara yang melibatkan pers. Selain itu usaha untuk menjadikan UU Pers sebagai lex specialis belum gencar terlihat. Baru ada wacana-wacana saja mengenai UU Pers sebagai lex specialis. Namun usaha-usaha revisi UU Pers agar bisa menjadi lex specialis masih belum terlihat.

Atas dasar hal itu, penulis menyimpulkan bahwa UU Pers, khususnya No. 40/ 1999, merupakan produk kepentingan penguasa. Walaupun ada masukan dari masyarakat mengenai pembentukan UU Pers, masukan dilakukan sebatas taraf normatif, yaitu sebatas pada norma hukum. Namun pada pelaksanaannya belum tentu sesuai dengan norma hukum tersebut. Norma hukum dibuat hanya sebagai legitimasi etis dan politis bagi penguasa agar kekuasaannya dapat berjalan.


[1] Mengenai sejarah awal pers di Indonesia lihat Abdurrahman Surjomihardjo. (ed.), Beberapa Segi Perkembangan Sejarah Pers di Indonesia, Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2002. Juga Ahmat Adam, Sejarah Awal Pers dan Kebangkitan Kesadaran Keindonesiaan, Yogyakarta: Pusataka Pelajar, 2003.

[2] Lih. P. Swantoro dan Atmakusumah, “Garis Besar kebijaksanaan Pemerintah Terhadap Pers, dalam Abdurrahman Surjomihardjo. (ed.), Beberapa Segi Perkembangan Sejarah Pers di Indonesia, Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2002.

[3] Ibid.

[4] Tribuana Said, Sejarah Pers Nasional, dan Pembangunan Pers Pancasila, (Jakarta: Haji Masagung, 1988), dalam Ignatius Haryanto, Indonesia Raya Dibredel, (Yogyakarta: LkiS, 2006).

[5] Ignatius Haryanto, Indonesia Raya Dibredel, (Yogyakarta: LkiS, 2006).

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] Peraturan Peperti ini dapat dilihat dalam Abdurrahman Surjomihardjo. (ed.), Beberapa Segi Perkembangan Sejarah Pers di Indonesia, (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2002), bagian lampiran.

[9] Ignatius Haryanto, Indonesia Raya Dibredel, (Yogyakarta: LkiS, 2006).

[10] Ibid.

[11] Ibid.

[12] Lih. Akhmad Zaini Abar, 1966-1974: Kisah Pers Indonesia. (Yogyakarta: LKiS. 1995).

[13] Ibid.